DEL DERECHO DE PETICIÓN Y SU EFECTO EN EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

El derecho de petición es uno de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución de la República del Ecuador del 2008,  cuya garantía resulta indispensable para los fines del Estado ecuatoriano, específicamente del servicio público a la comunidad, la garantía de los principios, derechos y obligaciones consagradas en la Constitución, esencialmente en la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, así también para asegurar que las autoridades cumplan con las funciones que se les ha establecido.

En el siglo XVIII, en el continente europeo, las peticiones, eran consideradas en muchos casos, como una injerencia ilícita de los súbditos en la jurisdicción de las autoridades públicas; más aún se consideraba como una especie de rebelión. En la actualidad en las constituciones de casi todos los países del mundo, se tipifica este derecho de petición.

José García Falconí señala que es aquella facultad, que tiene toda persona, para acudir a cualquier autoridad, para elevar solicitudes, las cuales deben tener pronta resolución, por parte del destinatario; pero según señala nuestra Constitución, en ningún caso la petición se la puede presentar en nombre del pueblo, pero si se la puede hacer en forma individual y/o colectiva, ya sea por motivos de interés general o ya de interés particular; y además el obtener una pronta resolución, luego de haberse dado el trámite correspondiente y como señalo en líneas posteriores la respuesta debe ser debidamente motivada. De tal manera que el derecho de petición está constitucionalmente reconocido a toda persona en forma individual y también en forma colectiva, para formular solicitudes respetuosas ante las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas, pues de esta manera se garantiza la participación ciudadana y el control social, dentro del Estado constitucional de derechos y justicia, además anuncia que es un derecho fundamental, de origen constitucional, que posibilita el acceso de las personas a las autoridades públicas, y obligan a estas a responder motivadamente a lo requerido por el solicitante o los solicitantes.

Jairo Enrique Bulla Romero, indica “Se tiene derecho a presentar peticiones, solicitudes, quejas, reclamos, denuncias, a pedir copias, a ser atendido, oído o escuchado en audiencia. Se tiene derecho a solicitar informaciones, a pedir copias de actos oficiales o de las autoridades administrativas”, también señala que “Los derechos de petición pueden o deben tener un interés, una finalidad, un propósito o beneficio personal, particular o general, público o colectivo”. Asimismo menciona con razón, que para que este derecho no se quede en el vacío o sea inane, está la obligación, el compromiso y el deber de la administración de brindar pronta, ágil y eficaz respuesta o resolución, pues la respuesta o resolución es parte integrante del derecho de petición, pues de lo contrario se viola este derecho constitucional, pues el mismo no se concreta con la sola petición de la solicitud, sino con su resolución, que puede ser aceptando o desechando la misma pero motivadamente.

Miguel Hernández Terán detalla que “Es aquella actividad estatal normada por el derecho positivo, que persigue satisfacer las necesidades de un conglomerado social”; y el mismo autor señala: 1. La responsabilidad del Estado y de las instituciones del sector público es directa; 2. Es objetiva pues no depende la culpa o dolo de sus funcionarios, ya que no se menciona en la culpa o dolo como condicionantes de esta responsabilidad; 3. No hace falta tener una calidad especial para tener el derecho a ser indemnizado; y, 4. Reconoce que es difícil hacer efectivo el derecho de repetición del Estado y de las instituciones del sector público a los funcionarios actuales de los perjuicios.

Fabián Corral menciona que frente al poder del Estado y a la capacidad absorbente de la burocracia, el derecho de petición adquiere especial importancia. Deja de ser un recurso formal y se transforma en la punta de lanza para el ejercicio de las garantías ciudadanas, de las protecciones jurídicas, de las acciones y reclamos. El mismo autor indica que los elementos del derecho de petición en el derecho constitucional de petición tiene, o debe tener, los siguientes elementos normativos, de los que derivan acciones ciudadanas en contra de la autoridad que se resista a atender el requerimiento: las quejas o peticiones son atributos de las personas naturales y de las personas jurídicas, consideradas individualmente o agrupadas colectivamente, pero nunca en representación del ‘pueblo’; es un derecho irrestricto, porque la Constitución no pone límites en relación a la materia, ni a la jerarquía o fuero de la autoridad, ni a otro aspecto; es un derecho cuyo ejercicio por parte del peticionario genera vinculación jurídica hacia el ente o autoridad sujeto del reclamo, quien está obligado a dar atención a la solicitud, obligación que, en caso de incumplimiento, genera consecuencias legales; la obligación de la autoridad se concreta en dar respuestas concretas, específicas, oportunas y motivadas. Este aspecto, la previsión constitucional ataca a la costumbre burocrática, o política, de no responder o de contestar con párrafos insustanciales o remisiones sin valor; la motivación, en armonía con lo que dispone el artículo 76, Nº 7, literal l) de la Constitución debe contener la fundamentación en el Derecho o en los principios correspondientes, y la pertinencia respecto de los hechos implícitos en el pedido. La falta de motivación o la indebida motivación provocan la nulidad del acto administrativo y la responsabilidad de la autoridad que lo emita.

Wladimiro Naranjo Mesa, en su obra Teoría Constitucional e Instituciones Políticas distingue tres clases de peticiones teniendo en cuenta el fin perseguido: La petición queja; la petición manifestación y la petición demanda. La primera tiene por objeto poner en conocimiento de la autoridad competente las irregularidades cometidas por alguna autoridad inferior, tendiente a que se sancione al responsable. La segunda tiene por objeto dar una información o expresar un deseo a la autoridad competente, a fin de que se tomen ciertas medidas de carácter individual o colectivo. La tercera ésta orientada a las autoridades jurisdiccionales a fin de solicitar del Estado el reconocimiento de un derecho que según el peticionario la ha sido conculcado o amenazado, o simplemente, el restablecimiento de la legalidad quebrantada por un acto administrativo; ésta última es la petición de justicia o demanda propiamente dicha, es una modalidad esencial del derecho individual de petición.

La Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), del 10 de diciembre de 1948  recoge el derecho de petición en el Art. 18 que señala que toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión; este derecho incluye la libertad de cambiar de religión o de creencia, así como la libertad de manifestar su religión o su creencia, individual y colectivamente, tanto en público como en privado, por la enseñanza, la práctica, el culto y la observancia.

El mismo tratado internacional en su Art. 21 en sus numerales estipulan que 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana en Bogotá, Colombia, 1948, tipifica en su Art. 24 que toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución.

La jurisprudencia ecuatoriana ha establecido que en caso de haberse solicitado dicha certificación y no se la hubiere entregado, era deber del ciudadano requerir de manera judicial, e iniciar un proceso de ejecución; o en caso de no haberla requerido, se está frente a un proceso de conocimiento en el que se deberá probar que tiene derecho a lo pretendido en su petición. (2002)

La Corte Constitucional del Ecuador en Sentencia 090-15-SEP-CC, Caso 1567-13-EP 25/03/15, página 13, párrafo 4 determina “El derecho de petición es la garantía constitucional a través de la cual todo ciudadano tiene la facultad de acceder directamente a la administración pública para realizar peticiones y que estas sean resueltas de forma oportuna, clara y motivada, es decir, que el derecho de petición se instituye en el fundamento de protección y de garantía para los administrados, puesto que al recurrir a este mecanismo constitucional se exige de la administración, concretamente del Estado, la protección de los derechos.”

La Corte Constitucional del Ecuador en Sentencia 090-15-SEP-CC, Caso 1567-13-EP 25/03/15, página 13, párrafo 5 señala “(…) El derecho constitucional de petición goza de jerarquía constitucional porque su efectividad determinará la obtención de los fines esenciales del Estado, en particular, del derecho de participación ciudadana en las decisiones del poder público, para asegurar que las autoridades cumplan con sus funciones, pero también tiene el carácter de derecho político porque garantiza a las personas el derecho de participación, mediante el cual ejerce control de las decisiones emanadas por la Administración, cuyo fin, entre otros, es el de crear los adecuados conductos de comunicación entre el Estado y los ciudadanos y así acceder a una sacie d más democrática y justa.”

La Corte Constitucional del Ecuador en Sentencia 090-15-SEP-CC, Caso 1567-13-EP 25/03/15, página 14, párrafo 1 establece “A través del derecho de petición lo que se pretende fundamentalmente es que la administración asuma la obligación de entregar pronta, ágil y eficaz respuesta o resolución a lo solicitado de manera motivada.”

La Corte Constitucional del Ecuador en Sentencia 090-15-SEP-CC, Caso 1567-13-EP 25/03/15, página 14, párrafo 2).  “(…) [E]l derecho de petición y la respuesta de la administración bajo ningún concepto involucra la obligación de acceder favorablemente a lo solicitado, situación que no necesariamente contrae la vulneración del derecho de petición, básicamente cuando la autoridad ha respondido al peticionario de forma oportuna, aunque la respuesta sea negativa, aunque sí existe afectación del derecho constitucional cuando la respuesta ha  sido tardía o se omite la respuesta.”

La Corte Constitucional del Ecuador en Sentencia 090-15-SEP-CC, Caso 1567-13-EP 25/03/15, página 14, párrafo 6 estipula “Corresponde destacar que el derecho de petición per se no da lugar a confusiones relacionadas con el contenido de los derechos que las personas pretendan efectivizar mediante este recurso, vale decir, que el derecho de petición queda satisfecho cuando la solicitud concreta ha recibido respuesta pronta y de fondo por la autoridad competente; sin embargo, desde ninguna perspectiva debe juzgarse que la decisión o respuesta administrativa respecto de otros derechos invocados, en relación al pedido, deba necesariamente ser favorable a quien ha formulado la petición.”

La Constitución de la República del Ecuador del Registro Oficial 449 de 20 de octubre del 2008 en su Art. 66 numeral 23 determina que se reconoce y garantizará a las personas el derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo.

La misma norma suprema en su Art. 76, Nº 7, literal l) establece que en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas 7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.

La misma carta suprema en la acción de hábeas data del Art. 92 establece que toda persona, por sus propios derechos o como representante legitimado para el efecto, tendrá derecho a conocer de la existencia y a acceder a los documentos, datos genéticos, bancos o archivos de datos personales e informes que sobre sí misma, o sobre sus bienes, consten en entidades públicas o privadas, en soporte material o electrónico. Asimismo tendrá derecho a conocer el uso que se haga de ellos, su finalidad, el origen y destino de información personal y el tiempo de vigencia del archivo o banco de datos. Las personas responsables de los bancos o archivos de datos personales podrán difundir la información archivada con autorización de su titular o de la ley. La persona titular de los datos podrá solicitar al responsable el acceso sin costo al archivo, así como la actualización de los datos, su rectificación, eliminación o anulación. En el caso de datos sensibles, cuyo archivo deberá estar autorizado por la ley o por la persona titular, se exigirá la adopción de las medidas de seguridad necesarias. Si no se atendiera su solicitud, ésta podrá acudir a la jueza o juez. La persona afectada podrá demandar por los perjuicios ocasionados.

La igual carta magna en su Art. 215 redacta que la Defensoría del Pueblo tendrá como funciones la protección y tutela de los derechos de los habitantes del Ecuador y la defensa de los derechos de las ecuatorianas y ecuatorianos que estén fuera del país. Serán sus atribuciones, además de las establecidas en la ley, las siguientes: 1. El patrocinio, de oficio o a petición de parte, de las acciones de protección, hábeas corpus, acceso a la información pública, hábeas data, incumplimiento, acción ciudadana y los reclamos por mala calidad o indebida prestación de los servicios públicos o privados. 2. Emitir medidas de cumplimiento obligatorio e inmediato en materia de protección de los derechos, y solicitar juzgamiento y sanción ante la autoridad competente, por sus incumplimientos. 3. Investigar y resolver, en el marco de sus atribuciones, sobre acciones u omisiones de personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos. 4. Ejercer y promover la vigilancia del debido proceso, y prevenir, e impedir de inmediato la tortura, el trato cruel, inhumano y degradante en todas sus formas.

La propia constitución en su Art. 227 establece que la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.

La misma constitución en su Art. 436 estipula que la Corte Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones: 6. Expedir sentencias que constituyan jurisprudencia vinculante respecto de las acciones de protección, cumplimiento, hábeas corpus, hábeas data, acceso a la información pública y demás procesos constitucionales, así como los casos seleccionados por la Corte para su revisión.

La Ley de Modernización del Estado del Registro Oficial 349 de 31-dic.-1993 en su Art. 28 del Derecho de Petición establece que todo reclamo, solicitud o pedido a una autoridad pública deberá ser resuelto en un término no mayor a quince días, contados a partir de la fecha de su presentación, salvo que una norma legal expresamente señale otro distinto. En ningún órgano administrativo se suspenderá la tramitación ni se negará la expedición de una decisión sobre las peticiones o reclamaciones presentadas por los administrados. En todos los casos vencido el respectivo término se entenderá por el silencio administrativo, que la solicitud o pedido ha sido aprobada o que la reclamación ha sido resuelta en favor del reclamante. Para este efecto, el funcionario competente de la institución del Estado tendrá la obligación de entregar, a pedido del interesado, bajo pena de destitución, una certificación que indique el vencimiento del término antes mencionado, que servirá como instrumento público para demostrar que el reclamo, solicitud o pedido ha sido resuelto favorablemente por silencio administrativo, a fin de permitir al titular el ejercicio de los derechos que correspondan. En el evento de que cualquier autoridad administrativa no aceptare un petitorio, suspendiere un procedimiento administrativo o no expidiere una resolución dentro de los términos previstos, se podrá denunciar el hecho a los jueces con jurisdicción penal como un acto contrario al derecho de petición garantizado por la constitución, de conformidad con el artículo 212 del Código Penal, sin perjuicio de ejercer las demás acciones que le confieren las leyes. La máxima autoridad administrativa que comprobare que un funcionario inferior ha suspendido un procedimiento administrativo o se ha negado a resolverlo en un término no mayor a quince días a partir de la fecha de su presentación, comunicará al Ministro Fiscal del respectivo Distrito para que éste excite el correspondiente enjuiciamiento.

El Código Orgánico Administrativo del Registro Oficial Suplemento del 31 de julio del 2017 en su Art. 32 redacta del derecho de petición que las personas tienen derecho a formular peticiones, individual o colectivamente, ante las administraciones públicas y a recibir respuestas motivadas, de forma oportuna.

El mismo código en su Art. 201 estipula que el procedimiento administrativo termina por: 1. El acto administrativo. 2. El silencio administrativo. 3. El desistimiento. 4. El abandono. 5. La caducidad del procedimiento o de la potestad pública. 6. La imposibilidad material de continuarlo por causas imprevistas. 7. La terminación convencional.

El silencio administrativo, o de la administración, ha sido definido como una forma de manifestación o declaración tácita de la voluntad de la Administración Pública. “José Roberto Dromi afirma que la voluntad de la Administración es tácita cuando el silencio administrativo, por expresa previsión del ordenamiento jurídico, es considerado como acto administrativo.

El mismo instrumento en su Art. 202 señala que en la obligación de resolver el órgano competente resolverá el procedimiento mediante acto administrativo. El vencimiento de los plazos previstos para resolver no exime al órgano competente de su obligación de emitir el acto administrativo. Las administraciones públicas no pueden abstenerse de resolver con la excusa de la falta u oscuridad de la ley.

La misma norma en su Art. 203 establece que en el plazo de resolución el acto administrativo en cualquier procedimiento será expreso, se expedirá y notificará en el plazo máximo de un mes, contado a partir de terminado el plazo de la prueba. El transcurso del plazo máximo para resolver un procedimiento y notificar la resolución se puede suspender, únicamente en los supuestos expresamente recogidos en este Código.

El mismo instrumento legal en su Art. 204 menciona en la ampliación extraordinaria del plazo para resolver en casos concretos, cuando el número de personas interesadas o la complejidad del asunto exija un plazo superior para resolver, se puede ampliar el plazo hasta dos meses. Contra la decisión que resuelva sobre la ampliación de plazos, que debe ser notificada a los interesados, no cabe recurso alguno.

La igual ley en su Art. 205 en el contenido del acto administrativo expresará la aceptación o rechazo total o parcial de la pretensión de la persona interesada, los recursos que procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que deban presentarse y el plazo para interponerlos.

La igual norma en su Art. 206 determina que en las resoluciones de situaciones de emergencia en aquellos casos en que medie una situación de emergencia, en referencia a acontecimientos catastróficos, la continuidad en la provisión de los servicios públicos, situaciones que supongan grave peligro para las personas o el ambiente o de necesidades que afecten el orden interno o la defensa nacional, debidamente motivada, el órgano competente puede emitir el acto administrativo sin sujetarse a los requisitos y formalidades del procedimiento administrativo previstos en este Código. Este acto administrativo contendrá la determinación de la causal y su motivación, observando en todo caso los derechos individuales, el deber de motivación y la debida razonabilidad. Cuando el acto administrativo en situaciones de emergencia de algún modo afecte derechos individuales, la Administración requerirá autorización judicial que, de ser concedida, fijará los límites materiales y temporales.

El igual instrumento en su Art. 207 del silencio administrativo redacta que los reclamos, solicitudes o pedidos dirigidos a las administraciones públicas deberán ser resueltos en el término de treinta días, vencido el cual, sin que se haya notificado la decisión que lo resuelva, se entenderá que es positiva. Para que se produzca el silencio administrativo, el acto administrativo presunto que surja de la petición, no debe incurrir en ninguna de las causales de nulidad prescritas por este Código. El acto administrativo presunto que resulte del silencio, será considerado como título de ejecución en la vía judicial. Al efecto, la persona interesada incluirá en su solicitud de ejecución una declaración, bajo juramento, de que no le ha sido notificada la decisión dentro del término previsto. Además acompañará el original de la petición en la que aparezca la fe de recepción. No serán ejecutables, los actos administrativos presuntos que contengan vicios inconvalidables, esto es, aquellos que incurren en las causales de nulidad del acto administrativo, previstas en este Código, en cuyo caso el juzgador declarará la inejecutabilidad del acto presunto y ordenará el archivo de la solicitud.

La misma ley en su Art. 104 estipula de la nulidad que es válido el acto administrativo mientras no se declare su nulidad. El acto administrativo puede ser anulado total o parcialmente.

El igual código en su Art. 105 tipifica en las causales de nulidad del acto administrativo que es nulo el acto administrativo que: 1. Sea contrario a la Constitución y a la ley. 2. Viole los fines para los que el ordenamiento jurídico ha otorgado la competencia al órgano o entidad que lo expide. 3. Se dictó sin competencia por razón de la materia, territorio o tiempo. 4. Se dictó fuera del tiempo para ejercer la competencia, siempre que el acto sea gravoso para el interesado. 5. Determine actuaciones imposibles. 6. Resulte contrario al acto administrativo presunto cuando se haya producido el silencio administrativo positivo, de conformidad con este Código. 7. Se origine en hechos que constituyan infracción penal declarada en sentencia judicial ejecutoriada. 8. Se origine de modo principal en un acto de simple administración. El acto administrativo nulo no es convalidable. Cualquier otra infracción al ordenamiento jurídico en que se incurra en un acto administrativo es subsanable. El acto administrativo expreso o presunto por el que se declare o constituyan derechos en violación del ordenamiento jurídico o en contravención de los requisitos materiales para su adquisición, es nulo.

La igual ley en su Art. 228 redacta que si la nulidad se refiere al acto administrativo se la declarará observando las siguientes reglas: 1. Cuando no se requieran actuaciones adicionales que el órgano que resuelve el recurso esté impedido de ejecutarlas por sí mismo, por razones de hecho o de derecho, se resolverá sobre el fondo del asunto. 2. Disponer que el órgano competente, previa la realización de las actuaciones adicionales que el caso requiera, corrija los vicios que motivan la nulidad y emita el acto administrativo sustitutivo, en el marco de las disposiciones que se le señalen. En este supuesto, los servidores públicos que hayan intervenido en la expedición del acto declarado nulo no pueden intervenir en la ejecución de la resolución del recurso.

La misma norma en su Art. 208 señala que la falta de resolución en el caso de procedimientos de oficio de los que pueda derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hayan comparecido deben entender estimadas sus pretensiones, por silencio administrativo. En los procedimientos en que la administración pública ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.

El igual instrumento en su Art. 209 nos dice que la falta de resolución en los procedimientos que hayan sido iniciados a solicitud de la persona interesada, para obtener autorizaciones administrativas expresamente previstas en el ordenamiento jurídico, transcurrido el plazo determinado para concluir el procedimiento administrativo sin que las administraciones públicas hayan dictado y notificado la resolución expresa, se entiende aprobada la solicitud de la persona interesada. Cuando el recurso de apelación se haya interpuesto contra la estimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá aprobado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no expide resolución expresa. Cuando con el acto administrativo presunto que se origina se incurre en alguna de las causales de nulidad inconvalidables, el acto administrativo presunto puede ser extinguido por razones de legitimidad, de conformidad con las reglas de este Código.

El mismo código en su Art. 210 establece que la resolución expresa posterior ante el silencio administrativo en los casos de silencio administrativo positivo, la resolución expresa, posterior a la producción del acto, solo puede dictarse de ser confirmatoria. El acto administrativo presunto producido por silencio administrativo se puede hacer valer ante la administración pública o ante cualquier persona. Los actos producidos por silencio administrativo generan efectos desde el día siguiente al vencimiento del plazo máximo para la conclusión del procedimiento administrativo sin que el acto administrativo se haya expedido y notificado.